(Este texto faz parte de uma série de artigos publicados em parceria com o Politize!)
Cercado de polêmicas, críticas e também elogios, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Social e Econômico) esteve recentemente na mira do Governo Bolsonaro, que prometeu abrir a “caixa-preta” da instituição para divulgar gastos “comprometedores”, embora lícitos, dos governos passados com os “amigos do rei”. O órgão, inclusive, está sofrendo uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito), isto é, uma investigação por parte do Poder Legislativo, sobre os contratos internacionais realizados entre 2003 e 2015.
Estes dados já nos oferecem duas informações para compreender o BNDES: que é uma instituição controlada pelo Governo Federal, e que ela, de algum modo, pode mediar dinheiro público em benefício de entidades alheias ao governo.
Mas o que exatamente é o BNDES? Como ele nasceu? Qual sua função? De onde ele retira dinheiro? Quem decide como o dinheiro será gasto?
O que é o BNDES?
Em poucas palavras, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) é um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo, e bancos de desenvolvimento são instituições estatais destinadas à promoção econômica e social de um Estado. Além do Brasil, possuem um banco de desenvolvimento nacional países como Alemanha (KfW), Chile (Corfo), China (CDB), Colômbia (FDN) e México (Nafin). Além dos nacionais, há instituições com o mesmo intuito no âmbito internacional, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Estas instituições emprestam dinheiro, financiam projetos ou fornecem linhas de crédito a empresas ou empreendedores individuais com projetos que trarão, segundo o julgamento do órgão, bons resultados socioeconômicos. O BNDES busca atuar em todos os setores da economia brasileira, criando, por exemplo, linhas de ampliação da iniciativa privada e modernização de tecnologias.
Este foco no desenvolvimento é muito importante. Como trata-se de um órgão estatal, financiado ele mesmo com dinheiro público, o apoio aos projetos deve sempre ser vinculado ao (bom) impacto econômico e social trazido ao Brasil. Assim, por exemplo, o Banco pode financiar desde a compra de máquinas agrícolas de uma grande empresa do setor agropecuário até um carro novo para o padeiro microempreendedor que pretende fazer entregas e expandir seu negócio.
Além do BNDES, o Brasil possui outros cinco bancos de desenvolvimento, embora o BNDES seja o único controlado pelo Governo Federal e aberto a todo o país. Os demais bancos são controlados por estados brasileiros, e reservam sua atividade à região onde estão localizados. São eles o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo (Bandes), Banco de Desenvolvimento Regional do Extremo Sul (BRDE), Banco da Amazônia (BASA) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
O significado jurídico de bancos de desenvolvimento
A legislação brasileira (Resolução 394/1976) define bancos de desenvolvimento como “instituições financeiras públicas não federais, constituídas sob a forma de sociedade anônima, com sede na Capital do Estado da Federação que detiver seu controle acionário.”
O BNDES não é nem estadual, nem uma sociedade anônima (S/A), e, por isso, não está incluído na classificação jurídica brasileira dos bancos de desenvolvimento (como os bancos estaduais citados anteriormente), embora tenha nascido como um, atue como um e leve, inclusive, “desenvolvimento” no nome.
A correta classificação do BNDES é empresa pública e entidade autárquica do Governo Federal. Em outros termos, é uma entidade governamental criada para desempenhar certo papel como se fosse uma empresa privada, embora seja administrada, controlada e financiada pelo Governo Federal.
Breve histórico do BNDES e foco de atuação
O Banco foi criado em 1952 durante o segundo governo Vargas sob o nome Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), com a incumbência de elaborar projetos e implementar políticas de desenvolvimento no país.
Àquela época, o interesse do governo estava concentrado em operações de infraestrutura, notadamente o desenvolvimento da industrialização. O primeiro contrato atendido pelo BNDE foi um projeto de reaparelhamento da Estrada de Ferro Central do Brasil.
Mais tarde, em 1965, o BNDE passou a financiar também projetos da iniciativa privada (pequenas e médias empresas). No fim da década de 70, o Banco passou a apoiar o agronegócio e os setores de energia. Em 1982 o governo Figueiredo ampliou o foco da instituição e incluiu “Social” em sua sigla. A partir daí o Banco vieram projetos de expansão do mercado interno, que deram força às empresas brasileiras tanto para competir com produtos importados quanto para exportar os próprios produtos.
A década de 1990 foi marcada por eventos e mudanças ainda mais significativas. Em 1993, as diretrizes do Banco estavam em favor da descentralização regional, e os investimentos passaram incluir os microempreendedores e a priorizar as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Foi neste ano, também, que os impactos ambientais começaram a pesar nas decisões de liberação dos financiamentos.
A última grande mudança ocorreu em 1995. O BNDES passou a financiar atividades do setor cultural, como a produção de filmes e a preservação do patrimônio artístico e cultural brasileiro.
Desde a sua criação, o Banco acrescentou muitos setores à sua área de atuação, modificando no mesmo ritmo as suas diretrizes. De suporte à infraestrutura, passou a suporte do microempresário e do desenvolvimento da cultura nacional, sem nunca ter deixado de se envolver em projetos de segmento infraestrutural.
Atualmente, segundo o site da instituição, as diretrizes para os próximos anos incluem “promover a competitividade da economia brasileira, de forma agregada à sustentabilidade, à geração de emprego e renda e à redução das desigualdades sociais e regionais.”
Como funcionam os financiamentos e o que pode ser financiado?
Em primeiro lugar, é preciso entender que o BNDES financia certos empreendimentos de expansão e inovação, compras específicas de maquinário, atividades relacionadas à proteção do patrimônio cultural e histórico, à proteção do meio-ambiente etc.
Não se trata de um empréstimo, mas de aporte reservado a um objetivo específico, que será pago com juros. No entanto, a grande vantagem do BNDES é fornecer financiamentos e créditos com juros abaixo dos normalmente praticados pelos bancos. Além disso, os prazos para pagamento são consideravelmente maiores.
As atividades e aquisições atualmente financiadas pelo BNDES são:
Investimentos para implantação, expansão, modernização e/ou recuperação de empreendimentos, infraestrutura, empresas e instituições públicas e privadas, incluindo estudos, projetos, obras civis, instalações, treinamento, entre outros;
Produção ou aquisição de máquinas e equipamentos novos (inclusive veículos utilitários, ônibus, caminhões e aeronaves), de fabricação nacional e credenciados pelo BNDES;
Bens novos, insumos, serviços, softwares;
Capital de giro;
Exportação de bens e serviços nacionais; e
Aquisição de bens e serviços importados e despesas de internação (através de linhas e condições específicas para esse fim), desde que haja comprovação de inexistência de similar nacional.
Também é importante mencionar o que o BNDES não financia:
Comércio de armas;
Motéis, saunas e termas;
Jogos de prognósticos (apostas) e assemelhados; e
Atividade bancária/financeira, ressalvado o apoio ao microcrédito.
Para aqueles empreendimentos existem diversas formas de concessão de crédito. O objetivo deste texto não é explicar cada uma delas, mas importa entender que existem linhas de financiamento específicas para empreendimentos específicos.
O BNDES Finame, por exemplo, é a linha destinada ao financiamento de produção e aquisição de máquinas e equipamentos nacionais credenciados no BNDES; o BNDES Finame Agrícola tem objetivo similar, mas volta-se ao setor agropecuário; o BNDES Automático é uma linha de crédito voltada às MPMES (Micro, Pequenas e Médias Empresas), que concede créditos de até R$ 20 milhões através de instituições financeiras (bancos) credenciados, sem que seja necessário estudo do projeto realizado pelo BNDES.
É interessante apontar que o BNDES conta até mesmo com um cartão de crédito que pode ser aprovado no limite máximo de R$ 1 milhão, mas, assim como outras linhas de crédito, com o cartão só podem ser adquiridos produtos credenciados no Banco.
Como funcionam?
O processo começa com uma etapa de (1) habilitação, em que o Banco analisa aspectos cadastrais do cliente, analisa sua situação creditória, jurídica etc.; depois a solicitação é enviada para (2) análise, etapa na qual o BNDES faz um exame mais profundo sobre o negócio, verificando pontos como viabilidade econômica, garantias financeiras, objetivos do projeto e seu impacto ambiental.
Se tudo for aprovado pelo comitê de análise, a próxima etapa é a (3) contratação, na qual o contrato de financiamento é formalizado e da qual segue a disponibilização do dinheiro. Por fim, após o dinheiro entrar na conta do cliente, o BNDES faz um (4) acompanhamento do projeto: fiscaliza a utilização dos valores e verifica o cumprimento de todas as exigências acordadas.
Participação de instituições financeiras comuns
Como o BNDES não possui agências, estrutura e pessoal para atuar em cada cidade brasileira, ele permite que instituições financeiras comuns (bancos) atuem como intermediários dos financiamentos.
Estas instituições devem ser credenciadas ao BNDES, e, embora fiquem com parte dos juros que os clientes pagam pelo financiamento, também assumem todo o risco da operação. Se o cliente não pagar a dívida, isto é, for insolvente, a instituição financeira é que arcará com o prejuízo e buscará cobrar, ficando ela mesma obrigada a pagar todos os valores ao BNDES.
De qualquer maneira, é o BNDES quem disponibiliza o dinheiro ao final. Por isso, todo projeto de financiamento deve receber sua homologação.
Polêmicas
Como vimos, o BNDES é uma empresa pública, ou seja, todos os valores de que eles dispõem são dinheiro público, arrecadado principalmente através dos impostos pagos pela sociedade. Uma das maiores fontes de recursos do BNDES é o Tesouro Nacional; depois vem o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o PIS-PASEP (Programa de Integração Social e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público), tributos cobrados sobre as empresas para garantir fundos aos seus empregados ou servidores.
Ora, uma empresa pública cuja função é “investir” em negócios da iniciativa privada (ou mesmo governamentais) nunca estará livre de polêmicas.
A primeira delas, é claro, quase uma polêmica preliminar, é quanto às diretrizes da instituição, pois a presidência do BNDES é cargo de indicação da Presidência da República. Em outras palavras, o BNDES age segundo a mentalidade do governo vigente. Hoje, a presidência do Banco está com Gustavo Montezano, indicado pelo presidente Jair Bolsonaro.
Jatinhos
Desde que entrou, Montezano levantou a bandeira da transparência; e Bolsonaro, que o indicou, prometeu abrir a “caixa-preta” da instituição para mostrar as irregularidades dos governos anteriores. Daí veio a polêmica dos jatinhos: o BNDES publicou uma lista com o nome das pessoas que buscaram financiamento de jatinhos particulares junto ao Banco, que incluía nomes de músicos e políticos brasileiros.
À época, 2008, a maior empresa brasileira de fabricação de aeronaves, a Embraer, vinha sofrendo os efeitos da crise e precisou de ajuda governamental. O BNDES veio em socorro e criou um programa especial para financiar aeronaves executivas (jatinhos) e aumentar o caixa da empresa.
Não discutiremos se isto é justo ou não, regular ou não. Alguns dizem que o governo não deve intervir ou ajudar uma empresa privada à beira da falência, ou que o dinheiro público jamais deveria ser usado para financiar jatos particulares; outros dizem que o governo precisa ajudar empresas privadas em bancarrota para manter o sustento dos empregados. Fato é que o BNDES perdeu dinheiro com o projeto: segundo comunicado oficial do Banco, o prejuízo estimado foi de R$ 693 milhões. Isto porque, neste caso específico, os juros cobrados estavam abaixo da Selic, que é a taxa básica de juros definida pelo Banco Central para, entre outras coisas, controlar a inflação. Quando os devedores terminaram de pagar o financiamento, o dinheiro já valia menos do que quando foi emprestado. Para entender o que é a taxa Selic, leia este artigo do Politize!.
Preferidos do BNDES
Há também polêmicas quanto à própria existência do BNDES, se é ou não vantajoso para a economia. Um dos principais argumentos das vertentes mais liberais, que atacam o Banco, é que ele costuma emprestar muito mais dinheiro a grandes empresas do que às chamadas MPME (Micro, Pequenas e Médias Empresas).
Em 2014, por exemplo, 64% dos 187 bilhões desembolsados foram destinados às grandes empresas; em 2015, 72% dos 135 bilhões; em 2016, foram 69% dos 88,2 bilhões. A diferença é constante para os anos anteriores e seguintes.
Comissão Parlamentar de Inquérito
Antes mesmo do Governo Bolsonaro, o deputado Rubens Bueno pediu, em 2015, a instauração de uma CPI para apurar irregularidades na atividade do BNDES entre os anos de 2003 e 2015. Segundo o deputado, alguns dos financiamentos realizados neste período levantavam suspeitas de ilegalidade e corrupção, como financiamentos de exportação classificados como secretos, operações milionárias de crédito com empresas investigadas na Operação Lava-Jato e outras atividades que, segundo o deputado, não respeitavam o critério do interesse público.
O relatório final desta CPI acaba de ser terminado (22/10/2019), e veremos seus frutos, se houve mesmo irregularidades, em pouco tempo no noticiário.
Conclusões
O BNDES surgiu na década de 1950 como uma instituição estatal destinada a promover o desenvolvimento na infraestrutura brasileira, de auxílio no capital de bens de consumo até grandes projetos ferroviários. Depois, passou a dedicar mais da sua atenção aos pequenos empreendedores, e hoje preocupa-se até com a proteção do patrimônio cultural, inclusive com o financiamento de obras cinematográficas.
Se é possível resumir a função do BNDES, é que ele financia empreendimentos a juros baixíssimos, tanto de grandes como de pequenos empresários, e, na maioria das vezes (há exceções, como vimos), não perde dinheiro com isso. Não podemos esquecer, também, que estes empreendimentos devem ser voltados sempre ao desenvolvimento socioeconômico do país.
Infelizmente, a definição de desenvolvimento socioeconômico costuma variar de governo para governo, o que cria muitas polêmicas sobre as atividades do Banco. À parte as críticas, os dados mostram que o BNDES vem lucrando nos últimos períodos, o que indica, pelo menos, que não há dinheiro público sendo efetivamente perdido.